Qu’est-ce que la loi Glass-Steagall ?
La loi Glass-Steagall a été adoptée par le Congrès américain dans le cadre de la loi bancaire de 1933. Parrainée par le sénateur Carter Glass, ancien secrétaire au Trésor, et par le représentant Henry Steagall, président du comité bancaire et monétaire de la Chambre des représentants, elle a interdit aux banques commerciales de participer aux activités de banque d’investissement et vice versa. Une mesure d’urgence pour contrer la faillite de près de 5 000 banques pendant la Grande Dépression. Le verre Steagall a perdu de sa puissance au cours des décennies suivantes et a été partiellement abrogé en 1999. AuXXIe siècle, cependant, une nouvelle crise financière a conduit à parler dans les milieux politiques et économiques d’une relance de la loi.
Comment la loi Glass-Steagall a-t-elle fonctionné ?
La loi Glass-Steagall avait deux objectifs principaux : mettre fin à la ruée sans précédent sur les banques et restaurer la confiance du public dans le système bancaire américain ; et rompre les liens entre les activités bancaires et d’investissement qui auraient causé – ou du moins, grandement contribué – le krach boursier de 1929 et la Grande Dépression qui a suivi.
Cette séparation s’explique par le conflit d’intérêts qui surgit lorsque les banques investissent dans des titres ayant leurs propres actifs, qui sont bien sûr les actifs de leurs titulaires de comptes. Les banques qui détenaient les comptes d’épargne et les comptes chèques des citoyens avaient le devoir fiduciaire de les protéger, de ne pas se lancer dans des activités excessivement spéculatives, ont fait valoir les partisans du projet de loi. Séparer les activités bancaires des activités d’investissement empêcherait les banques d’accorder des prêts qui feraient monter le prix des titres dans lesquels elles ont une participation, d’utiliser l’argent des déposants pour souscrire des offres d’actions ou des fonds, ou de persuader les clients de faire des investissements qui servent les intérêts de l’institution, mais qui vont à l’encontre de ceux de l’individu.
Points clés à retenir
- La loi Glass-Steagall de 1933 a établi une distinction entre le secteur bancaire et le secteur des investissements, interdisant en fait à une institution financière d’être à la fois une banque et une société de courtage.
- La loi Glass-Steagall a été largement abrogée en 1999 par la loi Graham-Leach-Bliley (GLBA), permettant aux banques commerciales de s’engager dans des activités de banque d’investissement et de négociation de titres.
- Dans le sillage de la crise financière de 2008-2009, l’intérêt pour la relance de la loi Glass-Steagall ou l’adoption d’une législation similaire de réglementation bancaire pour protéger les consommateurs s’est accru.
En plus d’établir un pare-feu entre les banques commerciales et les banques d’investissement – et d’obliger les banques à se séparer des opérations de courtage – la loi Glass-Steagall a créé la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), qui garantit les dépôts bancaires jusqu’à une certaine limite. La loi a également créé le Comité fédéral de l’open market (FOMC) et introduit le règlement Q, qui interdit aux banques de payer des intérêts sur les dépôts à vue et plafonne les taux d’intérêt sur les autres produits de dépôt.
Abrogation de la loi Glass-Steagall
Bien que le Glass-Steagall ait toujours été confronté à une certaine opposition de la part de l’industrie financière, il est resté pratiquement incontesté jusque dans les années 1980. La montée des géants des services financiers, le rugissement de la bourse et la position anti-réglementaire de la Réserve fédérale et de la Maison Blanche ont encouragé un mépris croissant de ses dispositions. Au cours des deux décennies suivantes, les tribunaux et la SEC ont autorisé d’importantes fusions et acquisitions qui étaient en violation de la loi, comme l’acquisition par la Citibank de la banque d’investissement Salomon Smith Barney par le biais de son achat de Traveler’s Group en 1998.
Enfin, après un lobbying intense de la part de groupes industriels, la loi Glass-Steagall a été partiellement abrogée en 1999 par la loi Graham-Leach-Bliley (GLBA) – plus précisément son article 20, qui limitait les activités des banques commerciales avec leurs actifs. Bien que l’article 16 soit resté en vigueur, limitant les types d’actifs dans lesquels les banques pouvaient investir les fonds des déposants, les banques pouvaient désormais essentiellement agir en tant que courtiers en valeurs mobilières, et vice versa. La GBLA a également supprimé l’interdiction de « service simultané par tout dirigeant, directeur ou employé d’une société de valeurs mobilières en tant que dirigeant, directeur ou employé de toute banque membre ». Le règlement Q a été abrogé en juillet 2011.
L’effondrement des prêts hypothécaires à risque en 2008, qui a conduit à une crise du crédit nationale et finalement mondiale, a marqué la fin définitive de l’esprit de séparation des pouvoirs du Glass-Steagall Act. La gravité de la crise a forcé Goldman Sachs et Morgan Stanley, des banques d’investissement indépendantes de premier plan, à se convertir en sociétés de portefeuille bancaires. Deux autres banques d’investissement de premier plan, Bear Stearns et Merrill Lynch, ont été rachetées par les géants bancaires commerciaux J.P. Morgan et Bank of America, respectivement.
Le retour de la loi Glass-Steagall ?
Que ces fusions résultent de la crise financière de 2008-2009 est en quelque sorte ironique, puisque certains politiciens, économistes et même professionnels de l’industrie financière pensent que l’abrogation de Glass-Steagall a contribué à la crise en premier lieu. Bien que d’autres réfutent cette théorie, en faisant remarquer que les principaux acteurs de l’effondrement des subprimes n’étaient pas des banques d’investissement commerciales mixtes, le sentiment demeure que l’abrogation de la loi a permis aux institutions financières américaines de devenir trop grandes pour faire faillite, en fait trop imprudentes avec les fonds des clients, et trop peu fiables pour se surveiller elles-mêmes. Et qu’une réglementation plus stricte pourrait à nouveau être nécessaire.
La règle Volcker de la loi Dodd-Frank Wall Street de 2010 sur la réforme et la protection des consommateurs, mise en œuvre en 2015, a essentiellement rétabli certaines des dispositions de l’article 20 de Glass-Steagall : Elle interdit aux banques de s’engager dans des opérations pour compte propre et d’investir dans des fonds de couverture ou des fonds de capital-investissement ou de les sponsoriser.
En 2015, un groupe de sénateurs, dont John McCain et Elizabeth Warren, a lancé un projet de loi pour la « 21st Century Glass-Steagall Act ». Ce projet de loi instituerait une séparation entre les activités bancaires traditionnelles et les activités des banques d’investissement, des fonds spéculatifs, des assurances et des fonds de capital-investissement, dans le cadre d’une période de transition de cinq ans. Idéalement, cela rendrait les institutions plus sûres pour les déposants et atténuerait le risque d’un autre sauvetage gouvernemental.
Pendant la campagne présidentielle de 2016, Donald Trump a laissé entendre que la loi Glass-Steagall pourrait être rétablie. Après son élection en 2017, son chef du Conseil économique national, Gary Cohn, a relancé les discussions sur le rétablissement de la loi pour démanteler les grandes banques et les « supermarchés » de services financiers.