Une sanction est une pénalité imposée à un autre pays, ou à des citoyens d’un autre pays. C’est un instrument de politique étrangère et de pression économique qui peut être décrit comme une sorte de carotte et de bâton pour traiter le commerce et la politique internationale.
Un pays dispose d’un certain nombre de types de sanctions différentes. Si certaines sont plus largement utilisées que d’autres, l’objectif général de chacune d’entre elles est de forcer un changement de comportement.
Les sanctions peuvent prendre plusieurs formes
Une sanction peut être exercée de plusieurs manières. Parmi celles-ci, on peut citer
- Tarifs – Taxes imposées sur les marchandises importées d’un autre pays.
- Contingents – Limite du nombre de marchandises pouvant être soit importées d’un autre pays, soit envoyées dans ce pays.
- Embargos – Restriction commerciale qui empêche un pays de commercer avec un autre. Par exemple, un gouvernement peut empêcher ses citoyens ou ses entreprises de fournir des biens ou des services à un autre pays.
- Barrières non tarifaires (BNT) – Il s’agit de restrictions non tarifaires sur les biens importés et peuvent inclure des exigences en matière de licences et d’emballage, des normes de produits et d’autres exigences qui ne sont pas spécifiquement une taxe.
- Gel ou saisie d’actifs – Empêche la vente ou le déplacement d’actifs appartenant à un pays ou à un individu.
Types de sanctions
Les sanctions sont classées en plusieurs catégories. L’une d’entre elles est le nombre de parties qui émettent la sanction. Une sanction « unilatérale » signifie qu’un seul pays applique la sanction, tandis qu’une sanction « multilatérale » signifie qu’un groupe ou un bloc de pays soutient son utilisation. Comme les sanctions multilatérales sont adoptées par des groupes de pays, elles peuvent être considérées comme moins risquées car aucun pays n’est en jeu pour le résultat de la sanction. Les sanctions unilatérales sont plus risquées, mais peuvent être très efficaces si elles sont prises par un pays économiquement puissant.
Une autre façon de classer les sanctions est de les classer en fonction des types de commerce qu’elles limitent. Les sanctions à l’exportation bloquent les marchandises entrant dans un pays, tandis que les sanctions à l’importation bloquent les marchandises sortant du pays. Ces deux options ne sont pas égales et auront des ramifications économiques différentes. Le blocage des biens et services à l’entrée d’un pays (sanction à l’exportation) a généralement un impact plus faible que le blocage des biens ou services en provenance de ce pays (sanction à l’importation). Les sanctions à l’exportation peuvent inciter à remplacer les marchandises bloquées par d’autres. Un cas dans lequel une sanction à l’exportation pourrait fonctionner est le blocage de l’entrée de savoir-faire technologique sensible dans le pays cible (pensons aux armes avancées). Il est plus difficile pour le pays cible de créer ce type de biens en interne.
Le blocage des exportations d’un pays par une sanction à l’importation augmente la possibilité que le pays cible subisse une charge économique importante. Par exemple, le 31 juillet 2013, les États-Unis ont adopté la loi H.R. 850, qui bloquait essentiellement l’Iran de vendre du pétrole à l’étranger en raison de son programme nucléaire. Ce projet de loi faisait suite à une année au cours de laquelle les exportations de pétrole de l’Iran avaient déjà été réduites de moitié par les sanctions internationales. Si les pays n’importent pas les produits du pays cible, l’économie cible peut faire face à l’effondrement de l’industrie et au chômage, ce qui peut mettre une pression politique importante sur le gouvernement.
Sanctions ciblées
Alors que les objectifs des sanctions sont de forcer un pays à modifier son comportement, il y a beaucoup de variations quant à la manière dont les sanctions sont appliquées et à qui elles visent. Les sanctions peuvent viser un pays dans son ensemble, comme dans le cas d’un embargo sur les exportations d’un pays (par exemple, les sanctions américaines sur Cuba). Elles peuvent cibler des industries spécifiques, comme un embargo sur la vente d’armes de pétrole. Depuis 1979, les États-Unis et l’Union européenne ont interdit l’importation ou l’exportation de biens et de services vers l’Iran.
Les sanctions peuvent également viser des individus, tels que des personnalités politiques ou des chefs d’entreprise – comme les sanctions européennes et américaines susmentionnées contre les alliés de Poutine en mars 2014. L’adoption de ce type de sanctions vise à causer des difficultés financières à un petit groupe d’individus plutôt qu’à toucher la population d’un pays. Ce type de stratégie de sanction est plus susceptible d’être utilisé lorsque le pouvoir politique et économique est concentré entre les mains d’un groupe relativement restreint d’individus qui ont des intérêts financiers internationaux.
Une alternative à la menace militaire
Alors que les pays ont utilisé des sanctions pour contraindre ou influencer les politiques commerciales des autres depuis des siècles, la politique commerciale est rarement la seule stratégie employée en politique étrangère. Elle peut s’accompagner d’actions tant diplomatiques que militaires. Une sanction, cependant, peut être un outil plus attrayant car elle impose un coût économique aux actions d’un pays plutôt qu’un coût militaire. Les conflits militaires sont coûteux, exigent beaucoup de ressources, coûtent des vies et peuvent susciter la colère d’autres nations en raison des souffrances humaines causées par la violence.
En outre, il n’est pas possible pour un pays de réagir à chaque problème politique par la force militaire : Souvent, les armées ne sont pas assez importantes. En outre, certains problèmes ne se prêtent tout simplement pas à une intervention armée. Les sanctions sont généralement utilisées lorsque les efforts diplomatiques ont échoué.
Quand imposer des sanctions
Les sanctions peuvent être prises pour plusieurs raisons, telles qu’une mesure de rétorsion pour les activités économiques d’un autre pays. Par exemple, un pays producteur d’acier peut utiliser une sanction si un autre pays tente de protéger une industrie sidérurgique naissante en imposant un quota d’importation d’acier étranger. Les sanctions peuvent également être utilisées comme un outil plus souple, notamment pour dissuader les violations des droits de l’homme (par exemple, les sanctions américaines contre l’Afrique du Sud à l’époque de l’apartheid). Les Nations unies peuvent tolérer le recours à des sanctions multilatérales contre un pays s’il commet des violations des droits de l’homme ou s’il enfreint des résolutions concernant les armes nucléaires.
Parfois, la menace d’une sanction suffit à modifier la politique du pays cible. Une menace implique que le pays qui l’émet est prêt à traverser des difficultés économiques pour punir le pays cible si le changement ne se produit pas. Le coût de la menace est inférieur à celui d’une intervention militaire, mais elle n’en a pas moins un poids économique. Par exemple, en 2013, le président du Zimbabwe Robert Mugabe et son entourage ont été sanctionnés par les États-Unis en raison de violations présumées de leurs droits.
Parfois, un pays peut envisager d’exercer une sanction pour des raisons nationales plutôt qu’internationales. Parfois, le nationalisme entre en jeu, et le gouvernement d’un pays peut utiliser une sanction comme un moyen de démontrer sa détermination ou de créer une diversion pour éviter des problèmes intérieurs. En raison de ce problème, des organisations internationales telles que l’Organisation mondiale du commerce (OMC) cherchent à alléger une partie de la pression et à créer des groupes spéciaux pour examiner objectivement les différends entre pays. Cela est particulièrement utile pour éviter de plus gros problèmes à l’avenir, car les sanctions peuvent conduire à des guerres commerciales économiquement préjudiciables qui peuvent déborder sur des pays non impliqués dans le différend initial.
L’ampleur des souffrances économiques causées par une sanction n’est souvent pas immédiatement connue. Des recherches ont montré que la gravité de l’impact économique sur le pays cible augmente à mesure que le niveau de coopération et de coordination internationales dans sa création s’accroît. Elle sera également plus prononcée si les pays concernés par la sanction entretenaient auparavant des relations étroites, car les liens commerciaux sont plus susceptibles d’être importants si les pays ont des relations.
Impact d’une sanction
L’impact immédiat d’une sanction à l’importation sur le pays cible est que les exportations du pays ne sont pas achetées à l’étranger. Selon la dépendance économique du pays cible à l’égard des biens ou services exportés, cela peut avoir un effet paralysant. La sanction peut provoquer une instabilité politique et économique qui se traduit par un régime plus totalitaire, ou elle peut créer un État défaillant en raison d’un vide de pouvoir. Les souffrances du pays cible sont en fin de compte supportées par ses citoyens, qui, en temps de crise, peuvent consolider le régime en place plutôt que le renverser. Un pays paralysé peut être un terreau fertile pour l’extrémisme, un scénario que le pays initiateur préférerait probablement ne pas traiter.
Les sanctions peuvent suivre la loi des conséquences involontaires. Par exemple, l’Organisation des pays arabes exportateurs de pétrole (OPAEP) a décrété un embargo sur les livraisons de pétrole aux États-Unis en 1973, en guise de sanction pour avoir fourni à nouveau des armes à Israël. L’OAPEC utilisait l’embargo comme un outil de politique étrangère, mais les effets se sont répandus et ont exacerbé le krach boursier mondial de 1973-74. L’afflux de capitaux résultant de la hausse des prix du pétrole a entraîné une course aux armements dans les pays du Moyen-Orient – un problème déstabilisant – et n’a pas entraîné le changement de politique envisagé par l’OAPEC. En outre, de nombreux pays sous embargo ont réduit leur consommation de pétrole et ont exigé une utilisation plus efficace des produits pétroliers, ce qui a encore réduit la demande.
Les sanctions peuvent augmenter les coûts pour les consommateurs et les entreprises dans les pays qui les appliquent, car le pays cible est incapable d’acheter des biens, ce qui entraîne des pertes économiques par le chômage, ainsi que des pertes de production. En outre, le pays émetteur réduira le choix de biens et de services dont disposent les consommateurs nationaux et peut augmenter le coût des affaires pour les entreprises qui doivent chercher des fournitures ailleurs. Si une sanction est prise unilatéralement, le pays cible peut utiliser un pays tiers pour contourner l’effet des importations ou exportations bloquées.
Exemple de sanctions ukraino-russes
L’annexion de la Crimée par la Russie en mars 2014, par exemple, continue d’être le cadeau qui continue à donner, déclenchant des sanctions et des contre-sanctions qui ne font que s’aggraver. En septembre 2015, le Premier ministre ukrainien Arseny Yatseniuk a annoncé que son pays interdirait les avions russes sur le sol ukrainien. L’interdiction devait prendre effet le 25 octobre 2015. Quelques jours seulement après l’annonce de l’Ukraine, le ministère russe des transports a réagi en menaçant l’Ukraine d’une interdiction en guise de représailles, selon TASS, l’agence de presse officielle russe.
Et ce n’est que la dernière variation sur un thème familier. Ces interdictions d’avions annoncées surviennent plus d’un an après que les États-Unis et l’Union européenne ont gelé les avoirs américains et européens des membres du « cercle restreint » de Vladimir Poutine, qui comprend des politiciens, des chefs d’entreprise et une banque, en mars 2014. À l’époque, la Russie a réagi par ses propres sanctions, y compris des sanctions individuelles contre plusieurs politiciens américains, dont le président de la Chambre des représentants John Boehner, le chef de la majorité au Sénat Harry Reid et le sénateur de l’Arizona John McCain. L’impact des sanctions russes sur les politiciens américains était apparemment limité et a été traité avec humour : John McCain s’est exclamé dans un Tweet du 20 mars: « Je suppose que cela signifie que mes vacances de printemps en Sibérie sont terminées, que les actions de Gazprom sont perdues et que le compte bancaire secret à Moscou est gelé.
Si les Russes ciblés ne disposaient pas tous d’avoirs étrangers, ils étaient confrontés à des difficultés financières. Ils étaient incapables d’effectuer des transactions libellées en dollars ; les banques étaient moins disposées à les aider par crainte de mettre en colère les gouvernements occidentaux, et les entreprises américaines n’étaient pas en mesure de travailler avec eux. À long terme, cependant, ces sanctions étaient susceptibles d’avoir moins d’impact que des sanctions plus larges sur les exportations énergétiques russes vers l’Europe. Environ 53 % des exportations russes de gaz sont destinées à l’Union européenne, pour une valeur estimée à 24 milliards de dollars par an.
Le succès des sanctions varie en fonction du nombre de parties impliquées. Les sanctions multilatérales sont plus efficaces que les sanctions unilatérales, mais le taux de réussite est en général assez faible. Dans de nombreuses circonstances, les sanctions ont causé un préjudice économique sans modifier les politiques du pays visé. Les sanctions sont en fin de compte des outils de politique étrangère peu efficaces, car leur déploiement est rarement assez précis pour ne toucher que l’économie cible, et parce qu’elles supposent que le préjudice économique entraînera le type de pression politique qui profitera au pays instigateur.