En 1933, à la suite du krach boursier de 1929 et lors de la faillite d’une banque commerciale nationale et de la Grande Dépression, deux membres du Congrès ont présenté une loi, connue aujourd’hui sous le nom de Glass-Steagall Act (GSA), qui séparerait les activités de banque d’investissement et de banque commerciale.
À l’époque, l’activité bancaire inappropriée – l’implication trop zélée des banques commerciales dans les investissements boursiers – a été considérée comme le principal coupable du krach financier. On estimait que les banques commerciales prenaient trop de risques avec l’argent des déposants. D’autres explications de la cause de la Grande Dépression ont évolué au fil des ans, ce qui a conduit de nombreuses personnes à se demander si la loi Glass-Steagall entravait ou non la création d’entreprises de services financiers capables de se concurrencer à armes égales.
Points clés à retenir
- La loi Glass-Steagall a été adoptée en 1933 et a séparé les activités de banque d’investissement et de banque commerciale en réponse à l’implication des banques commerciales dans les investissements boursiers.
- Ce mélange de la banque commerciale et de la banque d’investissement était considéré comme trop risqué et spéculatif, et largement considéré comme un coupable qui a conduit à la Grande Dépression.
- Les banques ont donc reçu le mandat de choisir entre la banque commerciale et la banque d’investissement ; toutefois, une exception a permis aux banques commerciales de souscrire des obligations émises par l’État.
- En 1999, la loi Gramm-Leach-Bliley a supprimé les restrictions de la loi Glass-Steagall concernant les affiliations entre banques commerciales et banques d’investissement, ce qui, selon certains, a déclenché la crise financière de 2008.
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Spéculation excessive
Les banques commerciales étaient accusées d’être trop spéculatives à l’époque précédant la dépression parce qu’elles détournaient des fonds vers des opérations spéculatives. Ainsi, les banques sont devenues avides, prenant des risques énormes dans l’espoir d’obtenir des récompenses encore plus importantes. Les banques elles-mêmes sont devenues négligentes, et les objectifs sont devenus flous. Des prêts douteux ont été accordés à des entreprises dans lesquelles la banque avait investi, et les clients ont été encouragés à investir dans ces mêmes actions.
Créer une barrière entre le commerce et la banque
Le sénateur Carter Glass, ancien secrétaire au Trésor et fondateur du système de la Réserve fédérale américaine, a été le principal artisan de l’adoption de la loi Glass-Steagall, avec Henry Bascom Steagall. Steagall était membre de la Chambre des représentants et président de la commission bancaire et monétaire de la Chambre des représentants. Steagall a accepté de soutenir la loi avec Glass après l’ajout d’un amendement autorisant l’assurance des dépôts bancaires, qui a été responsable de la création de la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC).
En réponse à l’une des pires crises financières de l’époque, la loi Glass-Steagall a mis en place un pare-feu réglementaire entre les activités des banques commerciales et d’investissement. Les banques ont eu un an pour choisir entre se spécialiser dans la banque commerciale ou la banque d’investissement. Seuls dix pour cent des revenus totaux des banques commerciales pouvaient provenir de titres ; toutefois, une exception permettait aux banques commerciales de souscrire des obligations émises par l’État. Les géants financiers de l’époque, tels que JP Morgan and Company, qui étaient considérés comme faisant partie du problème, ont été directement visés et contraints de réduire leurs services et donc, l’une des principales sources de leurs revenus. En créant cette barrière, la loi Glass-Steagall visait à empêcher l’utilisation des dépôts par les banques en cas d’échec d’une souscription.
La loi Glass-Steagall a également été adoptée pour encourager les banques à utiliser leurs fonds pour les prêts plutôt que de les investir sur les marchés des actions. L’objectif était d’accroître le commerce. Cependant, les dispositions de la loi ont été jugées sévères par la plupart des acteurs du secteur financier, et elles ont été très controversées.
Autres réglementations sur le secteur bancaire
Malgré l’application laxiste de la loi Glass-Steagall par le Conseil de la Réserve fédérale, le régulateur des banques américaines, le Congrès a fait un nouvel effort pour réglementer le secteur bancaire en 1956. Afin d’empêcher les conglomérats financiers d’accumuler trop de pouvoir, la loi sur les sociétés de portefeuille bancaires s’est concentrée sur les banques impliquées dans le secteur de l’assurance. Le Congrès a convenu que le fait de supporter les risques élevés pris dans la souscription d’assurances n’est pas une bonne pratique bancaire. Ainsi, dans le prolongement du Glass-Steagall Act, le Bank Holding Company Act a séparé davantage les activités financières en créant un mur entre l’assurance et la banque. Même si les banques pouvaient, et peuvent toujours, vendre des assurances et des produits d’assurance, la souscription d’assurances était interdite par cette législation.
La loi Gramm-Leach-Bliley et la crise financière de 2008
Les limites imposées au secteur bancaire par la loi Glass-Steagall ont suscité un débat sur le degré de restriction que l’on peut considérer comme sain pour le secteur. Beaucoup ont fait valoir que le fait de permettre aux banques de diversifier leurs activités offre au secteur bancaire la possibilité de réduire les risques. Ils ont fait valoir que les restrictions de la loi Glass-Steagall pourraient en fait avoir un effet négatif, rendant le secteur bancaire plus risqué plutôt que plus sûr. En outre, les mesures de transparence des grandes banques réduisent la possibilité qu’elles assument trop de risques ou qu’elles puissent dissimuler des décisions d’investissement peu judicieuses.
À l’approbation de nombreux membres du secteur bancaire, le Congrès a abrogé la loi Glass-Steagall en novembre 1999. La mise en place de la loi Gramm-Leach-Bliley a éliminé les restrictions de la loi Glass-Steagall concernant les affiliations entre les banques commerciales et d’investissement.
Après l’adoption du projet de loi Gramm-Leach-Bliley, les banques commerciales ont recommencé à faire des investissements risqués afin d’augmenter leurs profits. De nombreux économistes estiment que cette augmentation des activités spéculatives et risquées, notamment l’augmentation des prêts à risque, a conduit à la crise financière de 2008. Malgré sa tendance à servir de bouc émissaire, les partisans de l’abrogation soutiennent que la loi Glass-Steagall n’a tout au plus que peu contribué aux crises financières les plus récentes. Au contraire, ils affirment qu’au cœur de la crise de 2008 se trouvaient, entre autres, près de 5 000 milliards de dollars de prêts hypothécaires pratiquement sans valeur. Bien que l’abrogation de la loi ait permis la création de banques beaucoup plus importantes, on ne peut pas lui imputer la crise.
Beaucoup de gens s’accordent à dire que l’effondrement de la bourse de 1932 et la dépression qui s’en est suivie sont le résultat d’un excès de zèle des banques dans leurs investissements. L’idée était que les banques commerciales prenaient trop de risques avec leur argent et celui de leurs clients.
La GSA a rendu les investissements spéculatifs plus difficiles pour les banques commerciales, qui avaient pour activité de prêter de l’argent. Les banques ne pouvaient tirer que 10 % de leurs revenus des investissements (à l’exception des obligations d’État). L’objectif était de limiter ces banques afin d’éviter un nouvel effondrement. Cette réglementation a été très mal accueillie, mais elle est restée en vigueur jusqu’à son abrogation en 1999.