Les quelque trois décennies qui ont coïncidé avec les arrangements monétaires du système de Bretton Woods sont souvent considérées comme une période de stabilité, d’ordre et de discipline relatifs. Pourtant, si l’on considère qu’il a fallu près de 15 ans après la conférence de Bretton Woods de 1944 pour que le système soit pleinement opérationnel et qu’il y a eu des signes d’instabilité tout au long de cette période, on n’a peut-être pas assez insisté sur la difficulté relative à maintenir le système. Plutôt que de considérer Bretton Woods comme une période caractérisée par la stabilité, il est plus juste de la considérer comme une étape transitoire qui a inauguré un nouvel ordre monétaire international que nous vivons encore aujourd’hui.
Des intérêts divergents à Bretton Woods
En juillet 1944, des délégués de 44 nations alliées se sont réunis dans une station de montagne à Bretton Woods, NH, pour discuter d’un nouvel ordre monétaire international. L’espoir était de créer un système pour faciliter le commerce international tout en protégeant les objectifs politiques autonomes des différentes nations. Ce système devait être une alternative supérieure à l’ordre monétaire de l’entre-deux-guerres qui a sans doute conduit à la Grande Dépression et à la Seconde Guerre mondiale.
Les discussions ont été largement dominées par les intérêts des deux grandes superpuissances économiques de l’époque, les États-Unis et la Grande-Bretagne. Mais ces deux pays étaient loin d’être unis dans leurs intérêts, la Grande-Bretagne sortant de la guerre comme une grande nation débitrice et les États-Unis étant sur le point d’assumer le rôle de grand créancier du monde. Soucieux d’ouvrir le marché mondial à leurs exportations, la position américaine, représentée par Harry Dexter White, privilégie la facilitation de la libéralisation des échanges par la stabilité des taux de change fixes. La Grande-Bretagne, représentée par John Maynard Keynes et souhaitant avoir la liberté de poursuivre des objectifs politiques autonomes, a fait pression pour une plus grande flexibilité des taux de change afin d’améliorer les questions de balance des paiements.
Règles du nouveau système
Un compromis de taux fixes mais ajustables a finalement été trouvé. Les pays membres allaient fixer leur monnaie au dollar américain et, pour assurer au reste du monde la fiabilité de leur monnaie, les États-Unis allaient fixer le dollar à l’or, au prix de 35 dollars l’once. Les pays membres achèteraient ou vendraient des dollars afin de se maintenir dans une fourchette de 1 % du taux fixe et ne pourraient ajuster ce taux qu’en cas de « déséquilibre fondamental » de la balance des paiements.
Afin d’assurer le respect des nouvelles règles, deux institutions internationales ont été créées : le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD ; connue plus tard sous le nom de Banque mondiale). Les nouvelles règles ont été officiellement décrites dans les statuts du FMI. D’autres dispositions des statuts stipulaient que les restrictions sur les comptes courants seraient levées tandis que les contrôles de capitaux seraient autorisés, afin d’éviter de déstabiliser les flux de capitaux.
Ce que les articles n’ont cependant pas prévu, ce sont des sanctions efficaces pour les pays présentant un excédent chronique de leur balance des paiements, une définition concise du « déséquilibre fondamental » et une nouvelle monnaie internationale (une proposition de Keynes) pour augmenter l’offre d’or comme source supplémentaire de liquidité. En outre, il n’y avait pas de calendrier définitif pour la mise en œuvre des nouvelles règles, de sorte qu’il faudrait près de 15 ans avant que le système de Bretton Woods ne soit effectivement pleinement opérationnel. À cette époque, le système montrait déjà des signes d’instabilité.
Les premières années de Bretton Woods
Alors que les États-Unis ont fait pression pour une mise en œuvre immédiate des dispositions des articles, les mauvaises conditions économiques dans une grande partie du monde de l’après-guerre ont rendu difficile la résolution des problèmes de balance des paiements dans un régime de taux de change fixe sans un certain contrôle des changes des comptes courants et des sources de financement extérieures. En l’absence de création d’une monnaie internationale pour fournir des liquidités supplémentaires, et compte tenu des capacités de prêt limitées du FMI et de la BIRD, il est rapidement devenu évident que les États-Unis devraient fournir cette source de financement externe au reste du monde tout en permettant la mise en œuvre progressive de la convertibilité des comptes courants.
De 1946 à 1949, les États-Unis ont enregistré un excédent annuel moyen de la balance des paiements de 2 milliards de dollars. En revanche, en 1947, les nations européennes souffraient de déficits chroniques de leur balance des paiements, ce qui a entraîné l’épuisement rapide de leurs réserves de dollars et d’or. Plutôt que de considérer cette situation comme avantageuse, le gouvernement américain a réalisé qu’elle menaçait sérieusement la capacité de l’Europe à être un marché continu et vital pour les exportations américaines.
Dans ce contexte, les États-Unis ont administré 13 milliards de dollars de financement à l’Europe par le biais du plan Marshall en 1948, et une vingtaine de pays, suivant l’exemple de la Grande-Bretagne, ont été autorisés à dévaluer leur monnaie par rapport au dollar en 1949. Ces mesures ont contribué à atténuer la pénurie de dollars et à rétablir l’équilibre concurrentiel en réduisant l’excédent commercial américain.
Le plan Marshall et des taux de change plus compétitifs ont allégé une grande partie de la pression sur les nations européennes qui tentaient de relancer leurs économies ravagées par la guerre, leur permettant de connaître une croissance rapide et de rétablir leur compétitivité par rapport aux États-Unis. Le contrôle des changes a été progressivement levé, la convertibilité totale des comptes courants étant finalement réalisée à la fin de 1958. Cependant, pendant cette période, la politique monétaire expansionniste des États-Unis, qui a augmenté l’offre de dollars, ainsi que la compétitivité accrue des autres nations membres, a rapidement renversé la situation de la balance des paiements. Les États-Unis accusaient un déficit de leur balance des paiements dans les années 1950 et un déficit du compte courant en 1959.
L’instabilité croissante à l’époque de High Bretton Woods
L’épuisement des réserves d’or américaines qui accompagne ces déficits, tout en restant modeste en raison du désir d’autres nations de détenir une partie de leurs réserves en actifs libellés en dollars plutôt qu’en or, a de plus en plus menacé la stabilité du système. Avec la disparition de l’excédent de la balance courante américaine en 1959 et le fait que les engagements extérieurs de la Réserve fédérale ont dépassé pour la première fois ses réserves monétaires d’or en 1960, on a craint une éventuelle ruée sur l’offre d’or du pays.
Les créances en dollars sur l’or dépassant l’offre réelle d’or, on craignait que le taux officiel de parité de l’or de 35 dollars l’once ne surévalue désormais le dollar. Les États-Unis craignaient que cette situation ne crée une possibilité d’arbitrage par laquelle les pays membres échangeraient leurs avoirs en dollars contre de l’or au taux de parité officiel et vendraient ensuite l’or sur le marché de Londres à un taux plus élevé, ce qui aurait pour conséquence d’épuiser les réserves d’or américaines et de menacer l’une des caractéristiques du système de Bretton Woods.
Mais si les nations membres avaient des incitations individuelles à profiter de cette possibilité d’arbitrage, elles avaient également un intérêt collectif à préserver le système. Ce qu’ils craignaient, cependant, c’était que les États-Unis ne dévaluent le dollar, ce qui rendrait leurs avoirs en dollars moins précieux. Pour apaiser ces craintes, le candidat à la présidence John F. Kennedy a été contraint de publier une déclaration à la fin de l’année 1960 selon laquelle, s’il était élu, il ne tenterait pas de dévaluer le dollar.
En l’absence de dévaluation, les États-Unis ont eu besoin d’un effort concerté des autres nations pour réévaluer leur propre monnaie. Malgré les appels à une réévaluation coordonnée pour rétablir l’équilibre du système, les nations membres étaient réticentes à réévaluer, ne voulant pas perdre leur propre avantage concurrentiel. Au lieu de cela, d’autres mesures ont été mises en œuvre, notamment l’expansion de la capacité de prêt du FMI en 1961 et la formation du Pool d’or par un certain nombre de nations européennes.
Le Gold Pool a rassemblé les réserves d’or de plusieurs pays européens afin d’empêcher le prix du marché de l’or de dépasser sensiblement le ratio officiel. Entre 1962 et 1965, les nouveaux approvisionnements de l’Afrique du Sud et de l’Union soviétique ont suffi à compenser la hausse de la demande d’or. Tout optimisme s’est rapidement détérioré lorsque la demande a commencé à dépasser l’offre de 1966 à 1968. Suite à la décision de la France de quitter le Pool en 1967, le Pool s’est effondré l’année suivante lorsque le prix du marché de l’or à Londres a grimpé en flèche, s’éloignant du prix officiel. (Pour en savoir plus, voir : Une brève histoire de l’étalon-or aux États-Unis.)
L’effondrement du système de Bretton Woods
Une autre tentative de sauvetage du système a eu lieu avec l’introduction d’une monnaie internationale – comme celle proposée par Keynes dans les années 1940. Elle serait émise par le FMI et prendrait la place du dollar comme monnaie de réserve internationale. Mais comme les discussions sérieuses sur cette nouvelle monnaie – appelée droits de tirage spéciaux (DTS) – n’ont commencé qu’en 1964, et que la première émission n’a eu lieu qu’en 1970, le remède s’est avéré trop peu, trop tard.
Au moment de la première émission de DTS, le total des engagements étrangers des États-Unis était quatre fois supérieur au montant des réserves monétaires d’or américaines, et malgré un bref excédent de la balance commerciale des marchandises en 1968-1969, le retour au déficit par la suite a été une pression suffisante pour lancer une course aux réserves d’or américaines. La France ayant fait part de ses intentions d’échanger ses avoirs en dollars contre de l’or et la Grande-Bretagne ayant demandé à échanger 750 millions de dollars contre de l’or au cours de l’été 1971, le président Richard Nixon a fermé la fenêtre de l’or.
Dans une dernière tentative pour maintenir le système en vie, des négociations ont eu lieu dans la seconde moitié de 1971 qui ont abouti à l’accord du Smithsonian, par lequel le groupe des dix nations a accepté de réévaluer leurs monnaies afin de parvenir à une dévaluation de 7,9 % du dollar. Mais malgré ces réévaluations, une autre ruée sur le dollar a eu lieu en 1973, créant des flux de capitaux inflationnistes des États-Unis vers le Groupe des Dix. Les parités ont été suspendues, permettant aux monnaies de flotter et mettant définitivement fin au système de Bretton Woods des taux fixes mais ajustables.
Loin d’être une période de coopération internationale et d’ordre mondial, les années de l’accord de Bretton Woods ont révélé les difficultés inhérentes à la création et au maintien d’un ordre international visant un commerce libre et sans entraves tout en permettant aux nations de poursuivre des objectifs politiques autonomes. La discipline d’un étalon-or et de taux de change fixes s’est avérée trop stricte pour des économies à croissance rapide et à différents niveaux de compétitivité. Avec la démonétisation de l’or et le passage à des monnaies flottantes, l’ère de Bretton Woods doit être considérée comme une étape de transition d’un ordre monétaire international plus discipliné à un ordre monétaire beaucoup plus souple.